在中華帝國晚期，近代警察的發(fā)展有助于官方維持其對(duì)社會(huì)的控制力，并避免排外事件的發(fā)生。在亞洲和非洲，國內(nèi)的動(dòng)蕩常常導(dǎo)致歐洲的介入，因此，這一職能使得官方在政治上的影響更為廣泛。1901年，當(dāng)局先在北京創(chuàng)建了警察機(jī)構(gòu)，但數(shù)年之后，上海、成都等主要城市才跟上了北京的步伐。警官們?cè)诰鞂W(xué)堂或教練所受訓(xùn)，這種教育將他們與普通的士兵和保甲長區(qū)別開來。政府還為警察提供固定薪水，希望能促使他們?yōu)閲M忠，以免他們的陋規(guī)招致民怨沸騰。與此同時(shí)，當(dāng)局還在1900年后建成了新的官僚機(jī)構(gòu)，監(jiān)督國內(nèi)的治安機(jī)構(gòu)。這些組織結(jié)構(gòu)借鑒了日本的層級(jí)模式，在中國城區(qū)，這些組織機(jī)構(gòu)由警區(qū)(總局)、區(qū)局(署)、分駐所和派出所組成。在10年間，該國的社會(huì)秩序由新出現(xiàn)的成千上萬的警察維持。1850年，中國百姓僅在極少數(shù)情況下才會(huì)接觸到國家官員，但到了1911年，市民在與巡警的日常接觸中與“國家”不期而遇。

早在19世紀(jì)60-70年代，當(dāng)局就開始為近代中國的治國之道奠定知識(shí)基礎(chǔ)，而警察則為完善相關(guān)基本觀念的含義進(jìn)行理念更新提供了契機(jī)。20世紀(jì)早期的一些講義資料就警察機(jī)構(gòu)所扮演的角色對(duì)新警察做了解釋，強(qiáng)調(diào)它與主權(quán)問題的聯(lián)系。一本清末時(shí)期的初級(jí)讀本寫道：

警察者，國權(quán)之一種也，故行國權(quán)者，即國家機(jī)關(guān)行國權(quán)之一種者，即警察機(jī)關(guān)……(所謂警察機(jī)關(guān)者，要在國權(quán)之委任，如內(nèi)務(wù)大臣，為全國警察機(jī)關(guān)。)而各省大臣，亦得以其主任事務(wù)，為警察機(jī)關(guān)。至機(jī)關(guān)在于活動(dòng)。活動(dòng)者，不外如所謂以主權(quán)者之手足發(fā)表主權(quán)者之意思而已。

在20世紀(jì)早期的改革氛圍中，官員們也會(huì)討論警察與自由、權(quán)利以及憲法之間的關(guān)系。在20世紀(jì)早期，中國國家強(qiáng)制力有所增強(qiáng)，時(shí)人也努力想弄清它具有的更為廣泛的政治和哲學(xué)內(nèi)涵。

1

在19世紀(jì)下半葉，為增強(qiáng)國家的外交、軍事以及財(cái)政實(shí)力，開明官員創(chuàng)建了一系列新機(jī)構(gòu)。

在20世紀(jì)頭10年，開明的官員們開始將警政看成一種防范排外事件的手段。他們有些理想化地認(rèn)為，在不久的將來，這些改革可能會(huì)讓締約國放棄其法律、外交和商業(yè)特權(quán)。1911年，民政部尚書善耆曾斷言：

我國警察現(xiàn)在提前籌辦，所有租界警察權(quán)限自應(yīng)交還中國，選派深明警律各高等警察隊(duì)自行管理，擔(dān)負(fù)保護(hù)之責(zé)，以謀公益而挽主權(quán)……無論租界內(nèi)外，得享一律保護(hù)之權(quán)利，為預(yù)備地方自治之起點(diǎn)，以為收回治外法權(quán)之先聲云。

盡管善耆高估了立竿見影的轉(zhuǎn)變發(fā)生的可能性，但他明白，如果中國能夠保證境內(nèi)的外國公民的安全，列強(qiáng)將會(huì)考慮修訂條約。如果說，在亞非地區(qū)，國內(nèi)動(dòng)蕩往往會(huì)促使西方介入，那么，長治久安就能夠阻止甚至扭轉(zhuǎn)這一趨勢(shì)。在義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)之后，外國勢(shì)力占領(lǐng)了直隸省的部分地區(qū)，但是一旦北京顯示出其有能力維護(hù)社會(huì)秩序，外國勢(shì)力就將絕大多數(shù)部隊(duì)撤了出來。中國官員們還知道，日本創(chuàng)建了警政，并仿照歐洲制定了法典，通過這些國內(nèi)改革，日本已經(jīng)擺脫了不平等條約的控制。1899年，日本通過與英國的交涉廢除了治外法權(quán)，并在12年后重獲關(guān)稅自主權(quán)。善耆無疑是想效仿日本，讓中國在國際社會(huì)中恢復(fù)其主權(quán)的完整。

20世紀(jì)早期，官員們?cè)诎l(fā)展近代警政的同時(shí)，也已經(jīng)將主權(quán)、治外法權(quán)和權(quán)利的觀念應(yīng)用到了一系列具體問題之中。在此過程中，他們進(jìn)一步明確了這些術(shù)語的意義與內(nèi)涵。一本關(guān)于警察的初級(jí)讀本對(duì)主權(quán)進(jìn)行了細(xì)致的解釋：

行國權(quán)則為國家機(jī)關(guān)而行，國家機(jī)關(guān)之一部分者即警察機(jī)關(guān)。此所以國家機(jī)關(guān)又即警察機(jī)關(guān)也。但機(jī)關(guān)非聽命于主權(quán)則主權(quán)不能統(tǒng)一，而主權(quán)不委任于機(jī)關(guān)則機(jī)關(guān)必不能運(yùn)動(dòng)。

這份1911年刊行的原始資料將主權(quán)描述為一種不可分割的終極權(quán)威，這一理解與歐美大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人的理解別無二致。政府固然應(yīng)該通過不同的行政機(jī)關(guān)行使其至高無上的權(quán)力，但這些機(jī)關(guān)作為下屬機(jī)構(gòu)始終要服從政府的管控。如果這些機(jī)構(gòu)拒不聽命于統(tǒng)治者，那么整個(gè)體系就會(huì)失靈。正因?yàn)榫觳筷?duì)擁有一系列強(qiáng)制性的權(quán)力，一旦脫離了監(jiān)管，就可能威脅到一國的主權(quán)。

2

中國當(dāng)局在建立近代警政的同時(shí)，也在設(shè)法解決治安與自由的平衡問題。新政要求進(jìn)一步進(jìn)行憲政改革，而在許多歷史文獻(xiàn)中，官員們也往往將這兩個(gè)問題聯(lián)系起來。一位評(píng)論者指出：

警察之制，根于憲法。憲法所以保護(hù)人民之自由權(quán)利，而警察限制人民之自由，非依憲法所制定，則不能行，否則如俄之嚴(yán)酷殘暴，勢(shì)所必然，欲保安寧，反至擾亂。

歷任政權(quán)都沒能在實(shí)踐中采納這些自由主義原則，但是近代警察至少迫使決策者去考慮這些原則的重大意義。此外，這些討論使“權(quán)利”和“自由”之類的術(shù)語具有了更為微妙的意義。例如，讀者們也許會(huì)回想起，一些官員曾為中國在不平等條約下喪失主權(quán)而痛心疾首。相較之下，《警察講義錄》則表明，個(gè)人與國家一樣都擁有權(quán)利，而且還暗示，二者在某些情況下可能會(huì)相互沖突。《警察講義錄》的作者建議，一部成文憲法能夠調(diào)和各方利益，并對(duì)實(shí)行強(qiáng)權(quán)有所限制。他堅(jiān)信，沒有成文憲法，警察將會(huì)濫用其權(quán)力，使民眾離心離德，社會(huì)亂象叢生。這一結(jié)果將會(huì)使他們的目標(biāo)受挫，并會(huì)重演發(fā)源于沙俄的大規(guī)模激進(jìn)政治運(yùn)動(dòng)，這些運(yùn)動(dòng)會(huì)沖擊到皇權(quán)。在帝國晚期的官員們對(duì)以主權(quán)概念為中心的新生政治詞語加以鞏固時(shí)，專業(yè)化的警察對(duì)他們助益頗多。

西方人支持在中國建立近代警政，其原因在于近代警政可以增進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，保護(hù)外國人的生命財(cái)產(chǎn)。歷史學(xué)家韓延龍帶著民族主義熱情評(píng)論道：

清廷辦理警政是在東西列強(qiáng)的壓力下，為保護(hù)帝國主義的在華利益被迫實(shí)行的……為了使這個(gè)“洋人的朝廷”更好地為其主子效力，帝國主義列強(qiáng)要求清政府對(duì)其統(tǒng)治制度進(jìn)行必要的改革，并提出了許多具體的要求……帝國主義列強(qiáng)要求清政府革新官制，確保其在華的經(jīng)濟(jì)、政治利益和人身安全。1901年的《辛丑條約》在第10款中規(guī)定：“以各省督撫、文武大吏153第四章　序官僚體制暨有司各官，于所屬境內(nèi)，均有保平安之責(zé)。”

沒有近代警察部隊(duì)，列強(qiáng)就得背上管理本地民眾的財(cái)政和行政負(fù)擔(dān)。西方外交家們同時(shí)還堅(jiān)稱，中國警察有助于避免外國傳教士受到襲擊。他們平白無故就認(rèn)為，這些警察能夠約束士紳階層中懷有敵意的人，也能對(duì)基督教等外來宗教引發(fā)的社會(huì)混亂起到限制作用。

3

1898年，有官員在湖南試辦警察，近代警力在省會(huì)一帶出現(xiàn)卻是三年之后的事了。在義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)之后，直隸總督袁世凱想重整該省的律法和秩序。他認(rèn)為，如果仿照日本和歐洲創(chuàng)建一支新型警察部隊(duì)的話，列強(qiáng)就會(huì)從京津撤軍。1902年5月，他對(duì)北洋軍中的500名士兵進(jìn)行了重新培訓(xùn)，讓他們?cè)谑?huì)保定擔(dān)任警察。如他所料，外國軍隊(duì)在9月撤離了通商口岸天津，他也開始將大批新警察轉(zhuǎn)移到該市。接下來的冬天，袁世凱另外征募了1000人，到1904年，天津已經(jīng)有了一支龐大的警察部隊(duì)，以及一所新型的訓(xùn)練學(xué)堂。在袁世凱任直隸總督期間，直隸的各知縣建立了縣級(jí)警察，但是這些鄉(xiāng)村改革要部分依靠士紳的支持。

到1905年，近代警察已經(jīng)在上海扎根，繼而在中國富饒的沿海各省較小一些的城市以及鄉(xiāng)村地區(qū)鋪開。一位學(xué)者認(rèn)為，長江三角洲的民風(fēng)“是開明的。因此，警察在該地的建立和發(fā)展要早于其他地區(qū)，而且成績也較為顯著”。這些地區(qū)的官員以直隸的警政作為典范，他們還開始將被寄予厚望的警官學(xué)員送往袁世凱建立的學(xué)堂。久而久之，專業(yè)化的警政出現(xiàn)在成都和武漢等內(nèi)陸城市，到1911年，甚至連中國偏遠(yuǎn)的西北地區(qū)也已經(jīng)實(shí)施了改革。

到1910年，當(dāng)局已經(jīng)在上海、北京、天津、武漢和成都等城市中心創(chuàng)建起一個(gè)四級(jí)架構(gòu)的警察官僚體制。這一行政機(jī)構(gòu)的層級(jí)結(jié)構(gòu)由區(qū)(局)署、分駐所和派出所組成，它使國家對(duì)這些地區(qū)的國民的控制力達(dá)到了前所未有的程度。這些機(jī)構(gòu)在不到10年的時(shí)間里便發(fā)展起來，其所表現(xiàn)出的創(chuàng)造性與想象中癱瘓無力的官僚體制大相徑庭。

1905年，上海道臺(tái)袁樹勛廢除了上海的保甲制度，一支新型警察部隊(duì)開始在街上巡邏。在上海的華界，由知縣和五位紳董進(jìn)行總體監(jiān)督。相反，在外國租界，列強(qiáng)則憑借其治外法權(quán)單獨(dú)創(chuàng)建了一支警力。清朝官府任命一名候補(bǔ)道臺(tái)充任警察長，將官府日常進(jìn)行的管理委托他來辦理。他將南市劃分為四個(gè)區(qū)，并將警察總局設(shè)于常平倉。至于分局一級(jí)，該市各分局是設(shè)在水仙宮等公共建筑內(nèi)的。按照日本通行的辦法，這一部門還在主要街道的交叉路口設(shè)立了警所。

1906年，兩江總督撥款在上海北部的閘北地區(qū)創(chuàng)立了一個(gè)類似的機(jī)構(gòu)。第二年，他派一名道臺(tái)監(jiān)督這些新的武裝力量，并將其更名為上海巡警總局。在西方外交家們要求進(jìn)一步擴(kuò)大外國租界之時(shí)，這些改革鞏固了國家在上海北部的勢(shì)力。一位中國官員將上海的警務(wù)與主權(quán)相聯(lián)系，并斷言：

上海與金山交界之處市廛日辟，浦東一帶，匪類日多，兼以外人野心勃勃，時(shí)欲擴(kuò)大租界。為維護(hù)商民治安，防止利權(quán)外溢，兩江總督端方乃將上海警察推廣，添招巡警二千余名。

這些舉措無疑使國家對(duì)各個(gè)街區(qū)的行政管轄范圍首次得到了擴(kuò)展。而知縣將南市和閘北兩局合并運(yùn)作，上海的警察執(zhí)行力也由此得到了提升。

4

20世紀(jì)早期，國家開始明確區(qū)分正規(guī)軍和專業(yè)警察。1901年，北京頒布一道上諭，廢除了綠營軍，并命令當(dāng)局繼續(xù)維持警察學(xué)堂和訓(xùn)練所里的這些部隊(duì)。在通商口岸上海，官員們從附近的一支駐防軍中挑選身經(jīng)百戰(zhàn)的老兵充任警察。他們通過城市里的士紳精英來招引新兵，由這些精英來推薦“體格健壯、勇猛剛毅、人品出眾”的人。警官學(xué)員在新式警察學(xué)堂受訓(xùn)，這些技能使他們能夠履行一系列的行政職責(zé)。他們不僅是公共安全的守衛(wèi)者，還要調(diào)解地方糾紛，強(qiáng)制執(zhí)行衛(wèi)生條件和衛(wèi)生習(xí)慣標(biāo)準(zhǔn)，組織消防隊(duì)，打掃城市街道，并為無業(yè)人員提供職業(yè)培訓(xùn)。

新人會(huì)上三個(gè)月的課，課程將嚴(yán)格的體格訓(xùn)練與課堂講習(xí)相結(jié)合。到達(dá)縣教練所后，他們會(huì)學(xué)習(xí)小型槍支的用法，修習(xí)各種自衛(wèi)技巧，并要記住基本的警察守則。他們的學(xué)業(yè)課程由倫理道德課、法律課和公共健康課組成，但是教員們還強(qiáng)調(diào)要有恰當(dāng)?shù)膫€(gè)人行為舉止，并且要禮遇外國人。被寄予厚望的警官學(xué)員到省會(huì)參加警察學(xué)堂，在正式履行行政職責(zé)之前，他們要完成2~3年的課程作業(yè)作為準(zhǔn)備。他們的學(xué)習(xí)課程包括急救、地理、會(huì)計(jì)、監(jiān)獄管理，以及日本的刑法和憲法。很多新人還要熟練掌握一兩門外語，多數(shù)情況下他們青睞英語、日語或者德語。國家斥巨資來訓(xùn)練這些新警察，絕大多數(shù)教員擁有很高的專業(yè)水平。這些機(jī)構(gòu)的高素質(zhì)在歷史學(xué)家王家儉那里得到了證實(shí)，他評(píng)論道：

現(xiàn)代的警察與傳統(tǒng)的捕役最大的不同，即在前者比后者受有良好的訓(xùn)練與教育。清末試辦警察之初，即對(duì)警察學(xué)堂的設(shè)立予以很大的重視……此種以學(xué)堂為基礎(chǔ)的警政方針，實(shí)可謂相當(dāng)?shù)恼_。

在20世紀(jì)早期，教育開始將目不識(shí)丁的士兵變?yōu)榻欤诔鞘兄行暮脱睾５貐^(qū)尤為如此。

與準(zhǔn)官僚化的代理人不同，警察不是靠陋規(guī)強(qiáng)征暴斂養(yǎng)活自己，而是從政府那里領(lǐng)固定薪水。盡管貪污腐敗的事例時(shí)有發(fā)生，他們還是表現(xiàn)出超出傳統(tǒng)的衙役和保甲長的正直與敬業(yè)。一些新人偶爾會(huì)獲得獎(jiǎng)學(xué)金資助，到南京、天津或日本東京進(jìn)修，一些年后他們通常會(huì)成為中國的官員。雖然他們的薪水略低，但是比起那159第四章　序官僚體制些綠營兵來已經(jīng)算不錯(cuò)了，何況警察還有固定的晉升機(jī)會(huì)。在保定，隨著警察職位的提升，其年薪也會(huì)有超過23%的增幅。在黑龍江省呼蘭府，由于當(dāng)?shù)厣铋_銷較低，因此警察升職的薪酬在增幅上雖不如保定，但顯得更可觀。一般來說，主要的城市中心的警察比縣里的警察掙得多，但是即便在民國時(shí)期，警察的收入也是因地區(qū)而異的。只要他們忠于職守，甚至連底層巡警的生活來源也是有保障的。至少在理論上，警察被賦予了國家的最高權(quán)力，因此他們可以對(duì)社會(huì)地位高于自己的個(gè)體行使職權(quán)。

5

20世紀(jì)早期，省一級(jí)的開銷反映出中國將重點(diǎn)放在了警察上。20世紀(jì)初期，江蘇當(dāng)局投入警政的資源量日益增加，每年單給南京的撥款就有26萬兩。該市政府在廢除綠營軍后，將這部分資金中的絕大多數(shù)用以支持該市的新建警察部隊(duì)。然而，預(yù)算缺口促使省級(jí)官府轉(zhuǎn)而向本地的稅收來源尋求幫助，包括牙稅、不動(dòng)產(chǎn)稅以及海關(guān)關(guān)稅收入?；卩l(xiāng)村地區(qū)的基本財(cái)政現(xiàn)實(shí)，這些地區(qū)的改革仍舊要依靠精英的協(xié)助。在晚清和民國時(shí)期，少了士紳的強(qiáng)大支持，開明的知縣也很難施展拳腳，有所作為。相比之下，上海等城市中心的當(dāng)權(quán)者們控制著富庶的資源基地，因此在行動(dòng)時(shí)有更大的自主權(quán)。到1912年，以1903年引入的新貨幣單位計(jì)，該通商口岸的市警務(wù)開銷達(dá)530968銀圓，而蘇州和南京的開銷則分別增至263974銀圓和523843銀圓。與此同時(shí)，巡撫撥款180多萬銀圓來支持該省水上巡警的活動(dòng)。在1914-1924年間，用于警政的名義開銷雖然維持在一個(gè)固定值上，但仍然占該省內(nèi)務(wù)開銷的一半以上。

就像19世紀(jì)20年代的英國一樣，當(dāng)時(shí)的中國政府也是為了提高其對(duì)國內(nèi)社會(huì)的控制水平而發(fā)展近代警政的。由于這支專業(yè)的警察部隊(duì)阻止了義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)等排外運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，反而增強(qiáng)了北京的國際地位。高層認(rèn)為，不給外國勢(shì)力以借口進(jìn)一步干涉中國，對(duì)保障中國主權(quán)有利。中國無法強(qiáng)行推翻不平等條約，只能老老實(shí)實(shí)被迫執(zhí)行其中的條款，試著逐漸削弱外國的影響力。

20世紀(jì)早期，當(dāng)局還在警察的幫助下鞏固了中國治國之道的知識(shí)基礎(chǔ)。他們?cè)谡勗捴性絹碓匠Ｓ玫健爸鳈?quán)”這一政治術(shù)語，并用這一術(shù)語來描述當(dāng)下的問題，定義政治決策，表達(dá)戰(zhàn)略目標(biāo)。盡管在19世紀(jì)晚期，權(quán)利、自由以及主權(quán)等概念的內(nèi)涵還未固定，但到1911年，它們?cè)诮鷿h語中的含義已經(jīng)更加固定了。在之后的民國時(shí)期，這些觀念仍然很重要，直到21世紀(jì)還在形塑著中國人的政治話語。